莽山模式：PPP的探索范本
in 行業新聞 by 柯橋水務
□本報記者 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳
歷經60余年遲遲不能“上馬”的項目，為何一躍成為今年首個開工的重大水利工程？在我國眾多面臨資金困境的待建水庫中，為何她能脫穎而出？
“這一切要得益于莽山水庫率先試水PPP模式。”水庫所在地湖南省宜章縣水利局副局長王科深有感觸。
機遇 創新實現彎道超車
水利工程的基礎性、公益性決定了公共財政是建設資金投入主體。然而，受龐大的資金需求與有限的財政供給制約，一大批需建想建的項目只能在排隊中等候，莽山水庫便是其中之一。
早在20世紀50年代，宜章縣就著手啟動莽山水庫規劃工作，并先后4次對規劃進行修改、完善、申報，但由于地方財政困難及其他種種原因，都沒有取得實質性進展。2006年7月，一場百年不遇的特大洪災給宜章造成重創，莽山水庫作為解決南部地區洪澇災害唯一有效的工程措施，被要求重新上馬的呼聲驟然高漲。
呼聲背后頂層設計的高位推動，為水庫開工建設提供了強力政策保障。
2011年中央1號文件和中央水利工作會議，使水利行業如沐春風，有關水利投融資體制改革的新思路、新舉措破繭而出。習近平總書記在“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期中央水利工作方針中特別強調，保障水安全要堅持政府作用和市場機制兩手協同發力。李克強總理多次強調，水利工程建設不能只靠政府，要更多運用市場機制，讓民間資本在水利建設運營領域嘗到甜頭，大顯身手。國家發改委、財政部、水利部聯合發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，明確提出一系列優惠扶持政策，解決了社會資本“進不來”“不愿進”的卡殼問題，打開了社會資本通向重大水利工程建設運營的大門。
良好的政策環境使工程建設駛入快車道。
2012年12月，國家發改委明確了莽山水庫要以公開招標項目法人作為建設前提，即工程建設要吸引社會資本參與，政府投資不再是工程唯一的資金來源；2014年5月，國務院常務會議將莽山水庫列入全國172項重大水利工程；今年5月21日，湖南省省長杜家毫宣布工程開工……
終于，一個當地老百姓期待了60多年的莽山水庫夢即將實現。
湖南省水利廳規劃計劃處副處長劉世奇介紹說：“國家層面強力推動，鼓勵社會資本參與水利建設運營，意在達到政府與民間資本互利雙贏的目的。莽山水庫正是因為采用了PPP模式，才能順利實現‘彎道超車’，快速進入建設階段。”
磨合 權衡利益共同推進
PPP模式是在政府和社會主體間構筑起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，以減輕政府財政負擔，降低社會主體投資風險。
莽山水庫在推進PPP模式建設的起始階段，便遭遇政企“聯姻”的“下馬威”。這源于工程面臨的第一個難題：拿什么來吸引社會資本？
莽山水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮供水與發電等綜合利用的水利樞紐工程。總庫容1.33億立方米，設計灌溉面積31.2萬畝，是珠江流域湖南境內唯一的大型水庫。不過，其設計城鎮年平均供水量僅為2227萬立方米，電站裝機僅有1.8萬千瓦，水庫社會效益顯著，經濟效益較差，投資回報期長，社會資本參與熱情并不高。
2013年1月，宜章縣正式啟動了項目法人招標工作。此后的一年多時間里，經歷了4次流標。殘酷的現實迫使宜章重新審視招標投標門檻，力求在法律法規允許范圍內提供更多優惠政策。
縣政協黨組副書記、副主席張利海說，“兜底式”收益保障機制打消了社會資本對政府資本到位慢，影響成本回收及獲取合理利潤的顧慮，為順利招標帶來希望。縣政府彌補城鎮供水、農業灌溉出庫水費收入不足的部分，確保項目法人年收入達到設計要求的5000萬元。同時，將40年的水庫庫區旅游開發權授予項目法人，并在縣城規劃區劃出500畝土地作為灌區工程融資的擔保。
橄欖枝一拋出，便引來企業報名投標。2014年9月，歷時近兩年先后進行5次招標投標的莽山水庫，最終招標成功。廣東水電二局股份有限公司、深圳市金群園林實業發展有限公司、郴州市坤之源礦業有限公司組建的投標聯合體被確定為社會資本方，并成立特許經營項目公司——莽山水庫開發建設有限公司。
按照國家發改委對莽山水庫項目可研階段批復的總投資16.137億元，中央預算內投資45%，約7.26億元，剩余55%的投資則需由地方配套和社會融資渠道解決。張利海向記者介紹，經專業測算，在保證項目法人合理收益，并綜合考慮特許經營權44年（含建設期4年）的前提下，項目法人以4.2億元成功競標，約占總投資的26%。省市縣地方財政配套4.68億元，約占總投資的29%。
明確的資金來源和結構為項目建設搭建了基礎框架。至此，一波五折的招標工作塵埃落定，政府栽下的“梧桐樹”真正引來了“金鳳凰”。
不過，由于可資借鑒的經驗少、沒有正規合同文本等原因，政府和社會資本真正的博弈其實才剛剛開始。
在政企合作中，雙方有共同的“三怕”：怕對方違約影響協議履行，怕國家政策變化影響項目收益，怕內部矛盾影響項目建設經營。除了共同的擔憂外，各自面臨的現實問題也愈發突出：成本控制、質量監督等問題使政府參建人員背負壓力；政府強力監管，手續層層傳導使習慣市場化操作的項目法人不得不重新適應“游戲規則”。
“合作是為了減少政府投資，分散風險。”張利海說，盡管項目法人投入不少，但縣財政配套壓力仍然較大，特別是灌溉、供水還需要長期“兜底”。此外，按照招標文件，項目法人出資不變，政府還將承擔工程調整概算的巨大壓力。
對于政府來說，規避投資風險勢在必行。縣政府要求加強合同及計劃管理，項目法人需嚴格控制工程進度款支付比例，并按要求進行主要材料、機電設備、金屬結構的招標工作；同時，考慮到莽山水庫工程承包方是參與投資的廣東水電二局，為增加透明度、強化監督，水庫建設監理和設計均由政府組織招標，以增強對項目建設進度、資金、質量的保障。
相對而言，項目法人關心的則是政府承諾政策的兌現。“政策、物價有變化的可能，莽山水庫在長達40年的特許經營期內，政府能否兌現承諾，將直接影響收益情況。”廣東水電二局派駐項目現場的技術負責人黃祖成說，“政府在強力監管的同時，也應給項目法人留有自主權和靈活性，不能以權力壓制企業經營決策。”
如今，政企雙方在不斷探索中交鋒磨合，在利益權衡中共同推進。雙方約定了風險防范分擔機制，完善了各類資金管理使用辦法，并從頂層設計上構建了溝通協調機制。除政府直接派員作為項目公司監事外，還成立了“六人運營協調委員會”的最高議事機構，雙方各出三人，統籌各項事務。
任何一種新生事物總是在面對挑戰中前行。在多方關注下，莽山水庫進展順利，喜訊頻傳。截至11月11日，中央、省、縣以及項目法人今年計劃資金4億元已全部到位；11月27日，在第一批移民過渡期搬遷協議全部簽訂后，莽山水庫樞紐工程成功截流。
期待 夯實新型合作基礎
“PPP不是一場婚禮，而更像一段婚姻”，業界流傳的這句話昭示著共同體關系的建立并非一蹴而就，而是需要相互磨合，才可細水長流。順利推進合作的堅實基礎就是雙方對契約精神的尊重，以實現優勢互補、風險同擔、利益共享。
黨的十八屆五中全會將創新發展作為“十三五”期間必須牢固樹立并切實貫徹的理念。而把PPP模式“引進來”，本身就已經是一種理念和制度的創新。政府用有限的投資撬動龐大的社會資本市場，所帶來的影響將是深遠而難以估量的。
湖南省水利廳廳長詹曉安說，PPP模式激活了水利建設市場，對完善水利工程項目的管理架構和制度起到積極推動作用。要想實現雙贏，雙方需要更好地適應角色。
結合PPP模式的優勢及莽山水庫建設實踐來看，政府需要充分尊重市場規則，工作人員應摒棄一貫的工作思維模式，學會和社會資本打交道，由“管理者”向“監管者、合作者”轉變。社會資本也應認識到不能以趨利為唯一目的，需要綜合權衡得失，保障“聯姻”長久。“參與莽山水庫建設是公司發展戰略轉型和資質提升的需要。除貨幣形式的收益外，這里的生態資源、潛在效益也是我們看重的。”聯合投標中的最大股東，深圳市金群園林實業發展有限公司董事長葉錫偉道出莽山水庫顯著的綜合效益。
縱觀國內外PPP項目建設實際，它所帶來的好處是顯而易見的。宜章縣委書記王建球認為，采取PPP模式有利于發揮市場主導作用，加快建設進度，緩解政府資金壓力。同時，有利于引進先進管理人才和經驗，降低政府管理成本，提供優質公共服務。
重構資金來源渠道，重構建管雙方關系，重構工程管護手段——莽山水庫正一步步探索著水利工程建設的新路子，每一次大膽嘗試、每一次交鋒磨合都顯得彌足珍貴。與其他11個國家層面試水PPP的項目一起，“莽山水庫們”正在描繪一幅具有重要歷史意義的水利投融資體制改革畫卷。在畫卷徐徐展開的同時，敞開大門迎接社會資本，構建牢固利益共同體，不斷加快水利建設步伐的開放之路變得愈發明朗。
PPP模式這把“金鑰匙”使跨越半個多世紀的夢想照進現實，為宜章這個國家扶貧攻堅重點縣帶來新的發展希望，更為推動我國水利投融資體制改革提供寶貴借鑒。
【短評】 勇啃“硬骨頭”
近年來，水利部黨組按照中央全面深化改革的總體部署，找準改革突破口，積極探索，大膽創新，力推各項水利改革向“深水區”邁進。在各項改革中，投融資體制改革無疑是“硬骨頭”。
黨的十八屆五中全會把水利擺在我國基礎設施網絡建設的“首位”，其重要性不言而喻。由于其基礎性、公益性和戰略性特征，公共財政一直是水利投入的主渠道，占比超過80%。雖然全國水利建設投資大幅度增加，但與投資需求相比仍有較大缺口，需要按照“兩手發力”的要求，加快完善水利投入穩定增長機制。此外，充分利用當前我國原材料成本相對較低的時期，做大水利“蛋糕”，辦成一些多年想辦而未辦的大事，補齊水利發展“短板”，對穩增長、惠民生也具有強烈的現實意義。
深化投融資體制改革是水利改革的重要組成部分。水利部明確提出，要積極鼓勵社會資本參與水利建設。湖南莽山水庫在項目經濟指標不佳的情況下，通過試水PPP模式，采取“分類建設、政府兜底、政策打捆”等措施，辦到了宜章人民在傳統體制框架內多年想辦卻沒有辦成的事。盡管這項改革仍在探索中，但這種精神彌足珍貴，魄力值得點贊，對整個行業的示范引領和輻射帶動作用遠超事件本身。
借鑒莽山水庫建設經驗，首先是思想變革、觀念革命，要打破傳統的思想禁錮，減少不必要的擔憂；要有緊迫感和強烈的擔當意識，抓住重要的戰略機遇期，促使重大水利工程早日建成發揮作用，惠及千萬百姓；要優化方案，通過各種手段提高水利工程建設管理收益水平，在依靠各級財政投入的同時，把眼光更多瞄準市場，充分利用市場“看不見的手”；要更加注重契約精神，加強頂層設計，夯實合作基礎，政府充分發揮政府信用和政策制定的杠桿作用，企業扮演好自己的角色，實現互利雙贏，甚至是互利多贏。
改革從來不是一蹴而就，模式也不可能一成不變。借鑒“莽山模式”，吸引社會資本參與建設的路徑有千萬條，只要不墨守成規，只要把握精髓，積極嘗試，敢于啃“硬骨頭”，體制裂變帶來的能量一定不可低估。
來源：中國水利報
作者: 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳
責任編輯：段玲玲